演讲︱中国地方铁路协会专家委员会主任：张建平
整理︱张应静

以TOD模式为重点的铁路车站和周边地区土地综合开发可以提高铁路项目投资效益、节约集约利用土地资源、促进综合交通枢纽建设、推动铁路城市有机融合，是实现铁路高质量发展、促进铁路和城镇化可持续发展的重要途径。

• 铁路TOD的发展概况

从2004年1月国务院审议通过中长期铁路网规划以后，铁路建设进入新的发展阶段。到2018年底，全国铁路营业里程达到13.1万公里，其中高速铁路2.9万公里，占全世界高速铁路里程的三分之二。国家在铁路快速发展的同时高度重视铁路可持续发展，将铁路车站及周边土地综合开发作为铁路投融资体制改革的重要内容。2013年8月和2014年8月，国务院先后出台《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）和《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）文件，为推进铁路土地综合开发提供了政策依据。2014年后，国家有关部委、中国铁路总公司及各省市自治区政府也相继出台一系列支持铁路土地综合开发的配套政策和实施细则。随着国家政策的相继出台和铁路建设的加快推进，以及沿线社会经济和新型城镇化发展，为铁路实施TOD模式土地综合开发，提供了良好的机遇和条件，也为铁路企业、社会资本及地产开发相关企业带来了新的发展机会和空间。近几年来一些TOD模式的铁路土地综合开发项目，如重庆沙坪坝枢纽综合体、广州凯达尔国际广场等项目已经建成，福厦高铁沿线开发、珠江三角洲城际沿线开发、杭州艮山门动车所上盖项目、杭州西站等一大批项目正在有序推进。其中，重庆沙坪坝枢纽综合体、广州凯达尔国际广场、上海莘庄等项目，更是具有划时代引领作用。

• 铁路枢纽的发展历程

国内铁路车站枢纽的发展历程经历了第一、第二代，现已进入第三代，并开始向第四代发展迈进。

第一代铁路车站枢纽的特点是铁路车站与换乘配套的城市交通运输方式如公交、出租车、地铁等一般采用平面布置。该时期铁路建设同城市建设分属不同主体，各自为政，存在着交通平面交叉、旅客换乘距离过长，配套功能缺失、土地浪费、环境脏乱等问题。

第二代铁路车站枢纽如北京南站，采用车站配套立体换乘枢纽的方式，但功能还是以交通为主。随着当时高铁快速发展，交通零换乘理念逐步得到实践，越来越多的超级立体枢纽开始出现，但仍然存在土地不够集约，旅客交通换乘距离较远等问题。

第三代铁路枢纽采用车站配套立体换乘枢纽的方式，如重庆沙坪坝枢纽综合体、广州凯达尔国际广场等。与第二代车站不同的是，随着以TOD模式的铁路车站及周边土地综合开发，兴起集铁路站房、综合交通枢纽、商业、酒店、文化、住宅为一体的站城综合体，铁路车站与城市实现有机融合。由于涉及面广，存在前期组织运作复杂、利益协调难度相对较大等问题。

第四代铁路车站枢纽，特点是采用“绿色交通+文化空间+智慧共享+综合社区”的方式进行组织，提倡骑行、步行系统搭建，提倡智慧共享，提倡文化体验，提倡绿色建筑，当然也面临着对建设单位专业能力要求高等问题。

目前正在规划建设中的一些站城综合体，诸如杭州西站、广州棠溪以及西安长安中心等正在朝着这个方面发展，逐步从第三代向第四代迈进。

随着“一带一路”和“京津冀协同发展”“粤港澳大湾区”“长三角一体化”以及运输结构调整等国家战略的实施，铁路地位日趋提升，近年来高铁、城际铁路、市域铁路站城综合体、高铁新城、铁路物流港等快速兴起，未来铁路动车所上盖、废旧铁路改造、老旧既有车站改造也将成为铁路TOD发展新领域。

• 铁路TOD存在的问题

基于对部分高铁沿线的车站枢纽及新城进行调研，以往铁路客运车站枢纽主要存在以下几个问题：城市被铁路分割，影响城市整体发展；车站周围高架桥林立，形成孤岛，与城市不能有机融合；交通平面布局，车站功能单一，旅客交通换乘距离过长；车站周边土地资源利用
不足，导致资源浪费；车站枢纽主体众多、管理分散，枢纽效率低等。

铁路车站在TOD项目运作中存在的问题：国办发（2014）37号文对铁路车站及周边地区开发有明确政策，要求一般配套50—100公顷的开发用地，但实际操作中，因开发机制和程序尚不完善，存在路地双方对铁路车站TOD开发认识不一致、土地取得方式、铁路与地方政府及投资开发商之间的利益分配、铁路建设与城市规划同步调整、铁路项目审批程序与技术规范等问题。

关于站城综合体的形式问题：目前站城综合体根据空间类型可以分为A、B两种类型。A型是将铁路车站、换乘枢纽和商业开发整合在一个大型建筑综合体，或称为立体重叠式的站城综合体。B型是将铁路车站与交通换乘综合体单独设置，在铁路站前出口或站侧通过立体分层，设置一个将多种交通换乘和综合物业开发合为一体的建筑综合体，也可称为相对独立型的站城综合体或称枢纽综合体。枢纽综合体与铁路车站和周边城市均通过地下、地面、地上的多个通道进行连接。一个车站枢纽采取的具体空间模式需要结合铁路工程工期、地质地貌情况和周边城市用地情况等因素综合比选确定。

关于产城融合发展问题：铁路给地方带来人流、物流、信息流等资源，有利于促进旅游业、商贸会展业、现代物流业、现代服务业和现代信息业的发展。但目前一些城市的高铁新城没有充分利用铁路资源，铁路企业也缺乏动力和方法将铁路资源最大价值化，导致一些高铁新城没有同铁路发展相结合，致使高铁新城产业脱离铁路资源发展，没有实现人居和产业聚集的目的。随着高铁、城际铁路的不断规划和建设以及高铁物流技术的突破，未来高铁出行和高铁物流将成为主流，其人流、物流将成为铁路最优质的资源，这些资源价值在TOD模式中应得到充分利用和挖掘。
 
关于规划体系融合问题：目前传统的规划编制管理体系还很难适应复杂的铁路TOD发展需求。高铁新城不同于常规新城，常规法定规划编制体系很难满足铁路TOD发展需求，甚至成为铁路TOD发展的制约因素，需要结合铁路规划建设，建立一套相匹配的适应铁路TOD开发模式的城市规划管理体系。

关于专业的铁路TOD咨询机构问题。铁路TOD开发全过程咨询发展缓慢，难以适应铁路TOD发展。目前在铁路TOD领域几乎没有全过程TOD专业咨询机构，加上大部分业主也缺少相关的专业能力及经验，导致很多项目的战略定位和规划设计不切合实际，即便地方和铁路部门有极好的愿望和力度，最终也很难落地。 铁路枢纽TOD应用案例剖析——重庆沙坪坝枢纽综合体项目重庆沙坪坝枢纽综合体项目位于重庆中心区，周边发展成熟。铁路站区总用地面积15公顷。其中，既有生产、生活房屋40 000平方米，既有站房6 000平方米；既有到发线9条，其中客运到发线5条，基本站台1座，中间站台2座。规划对原沙坪坝火车站红线范围内进行上盖开发。项目由重庆市政府统筹，由中国铁路总公司所属的成都铁路局与重庆市交通投资公司共同研究探索铁路站区综合开发的方式和方法，就项目运作方式、工作机制、拆迁补偿方案、既有铁路资产评估等达成一致意见，并明确重庆市交投为主导实施方，成都铁路局积极参与配合。随着项目推进，到二级开发的时候引入龙湖地产联合开发，实现了项目品质大幅度提升。

该项目作为全国高铁车站上盖物业开发的首次尝试，将高铁、城市轨道交通、城市公共交通、人行交通等多种交通集于一体，通过物业开发，挖掘商业潜能，结合景观打造，提升城市形象，城市与铁路合作共赢，对于实现多种交通方式有效衔接，促进中心城区功能提档升级及土地集约利用、提高铁路投资效益等均有指导和借鉴意义。该项目的成功经验如下：

第一，需要打破土地利用的瓶颈。重庆沙坪坝枢纽综合开发项目通过立体分层设立建设用地使用权，将铁路用地同城市用地融合发展，打破了土地利用瓶颈。

第二，需要创新行政管理协调机制。铁路部门、地方政府、不同建设主体在项目中的诉求不一致，利益协调难度大，需成立高层次的领导小组负责协调。此外，大型综合交通枢纽建设需建立行政管理协调机制，地方政府的国土、规划、交通、建设等相关部门参与，避免部门
意见不一致导致推进缓慢。

第三，需要建立完善的规划技术规范体系。需要引导相关行政部门提前介入项目审批，运营管理部门也需提前介入项目规划研究，另外有必要聘请专业的咨询机构从项目的规划设计、建设管理等各方面进行技术支撑。

第四，统一规划设计。大型复杂的综合交通枢纽应由领导小组指定政府部门牵头统筹协调，成立规划设计组，共同研究，统一规划，分步实施。

• 铁路TOD的发展展望

国家中长期铁路网规划的发展目标是：到2020年，全国铁路营业里程达到15万公里，其中高速铁路将达到3万公里；到2025年，全国铁路营业里程达到17.5万公里，其中高速铁路将达到3.8万公里。干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通将实现“四网融合”。铁路的快速发展和新型城镇化意味着未来铁路TOD发展市场前景巨大。

对于推进TOD模式铁路车站及周边土地开发的几点建议：

一是铁路部门和地方政府要进一步提高对铁路TOD理念的认识。TOD模式的铁路车站及周边土地综合开发是铁路、地方政府和开发商合作共赢的事。路地（铁路与地方）可以由一方牵头，其他方积极配合，平等协商开发方案和确定利益分配，适时引入社会投资，把蛋糕做大，实现互利共赢，推进站城一体化发展。

二是对于新建或改建铁路项目，地方和铁路部门要联合筛查铁路沿线TOD机会，包括资源开发与物业开发，铁路TOD要以铁路车站及周边2平方公里土地开发为核心，一方面打造交通海绵体，有利于交通换乘和疏解；另一方面合理配置办公楼、住宅、商业、酒店等开发用地，实现铁路车站和城市的有机融合。

三是鉴于铁路同城市建设属于不同的建设体系，建议有关部门牵头研究制定站城融合的TOD规划和技术体系，根据TOD特点优化完善铁路和城市规划建设流程。

国家政策出台和铁路建设的加快推进，为TOD模式的铁路土地综合开发提供了良好机遇。铁路总公司和各级地方政府及投资开发机构积极探索推进铁路TOD模式，已经显现成效。未来，需进一步发挥铁路和地方各自优势，继续创新体制机制，完善各项配套政策措施，推动TOD模式的铁路车站及周边土地综合开发，以实现铁路和城市的高质量可持续发展。